ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı :2025/269
Karar Sayısı :2626/72
Karar Tarihi :26/3/2026
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Hatay 1. Vergi Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı
Gümrük Kanunu’nun 241. maddesinin 18/6/2009 tarihli ve 5911 sayılı Kanun’un 63.
maddesiyle değiştirilen (1) numaralı fıkrasında yer alan “…ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket…” ibaresinin Anayasa’nın
2. ve 38. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi
talebidir.
OLAY: Usulsüzlük cezasının kaldırılması
istemiyle yapılan başvurunun reddine yönelik işlemin iptali talebiyle açılan
davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme,
iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un 241.
maddesinin itiraz konusu kuralın da yer aldığı (1) numaralı fıkrası şöyledir:
“1. (Değişik: 18/6/2009-5911/63 md.) Bu Kanunda ayrı bir ceza tayin
edilmiş haller saklı kalmak üzere, bu Kanuna ve bu Kanunda tanınan yetkilere
dayanılarak çıkarılan ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere
aykırı hareket edenlere söz konusu düzenlemelerde açıkça
öngörülmüş olması kaydıyla altmış TL usulsüzlük cezası uygulanır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri
BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız
SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz
AKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI’nın katılımlarıyla 25/12/2025 tarihinde
yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152.
ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan
mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı
kararnamesinin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi ya da taraflardan birinin
ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu
hükümlerin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan
maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde
yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması, iptali
talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural
ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların
çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak
nitelikteki kurallardır.
3. 4458 sayılı
Kanun’un 241. maddesinin (1) numaralı fıkrasında -bu Kanun’da ayrı bir ceza
tayin edilmiş hâller saklı kalmak üzere- Kanun’a ve Kanun’da tanınan yetkilere
dayanılarak çıkarılan ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket
edenlere söz konusu düzenlemelerde açıkça öngörülmüş olması kaydıyla altmış TL
usulsüzlük cezasının uygulanacağı hükme bağlanmıştır. İtiraz yoluna başvuran
Mahkeme, anılan fıkrada yer alan “…ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket…” ibaresinin iptalini
talep etmiştir.
4. Bakılmakta
olan davanın konusu, 4458 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan ikincil
düzenlemeye aykırılık nedeniyle uygulanan usulsüzlük cezasının iptali talebine
ilişkindir. Fıkrada yer alan “…aykırı
hareket…” ibaresi ise ikincil düzenlemeye aykırılığın yanı sıra 4458 sayılı
Kanun’a aykırılık hâllerini düzenleyen “bu
Kanuna…” ibaresi yönünden de geçerli, ortak kural niteliğindedir. Bu
itibarla bakılmakta olan davanın konusu gözetilerek kuralın esasına ilişkin
incelemenin fıkrada yer alan “…ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılması
gerekir.
5. Açıklanan
nedenlerle 27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun 241. maddesinin
(1) numaralı fıkrasında yer alan “…ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket…” ibaresinin esasının
incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin anılan fıkrada yer alan “…ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru
kararı ve ekleri, Raportör Burak FIRAT tarafından hazırlanan işin esasına
ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve
bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
7. 4458 sayılı
Kanun’un 1. maddesinde anılan Kanun’un amacının Türkiye Cumhuriyeti gümrük
bölgesine giren ve bu bölgeden çıkan eşya ile taşıtlara uygulanacak gümrük
kurallarını belirlemek olduğu belirtilmiştir. Kanun’un 231 ila 241.
maddelerinde gümrük idaresinin uygulayacağı cezalar düzenlenmiştir.
8. 241. maddenin
(1) numaralı fıkrasında Kanun’da ayrı bir ceza tayin edilmemek şartıyla Kanun’a
veya Kanun’da tanınan yetkilere dayanılarak çıkarılan ikincil düzenlemelerle
getirilen hükümlere aykırı hareket edenlere söz konusu düzenlemelerde açıkça
öngörülmüş olması kaydıyla usulsüzlük cezasının uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.
Anılan fıkrada yer alan “…ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere…” ibaresi itiraz konusu kuralı
oluşturmaktadır.
B. İtirazın Gerekçesi
9. Başvuru
kararında özetle; itiraz konusu kuralda usulsüzlük cezasını gerektiren
eylemlerin ikincil düzenlemelerle belirlenmesine imkân tanınmasının gümrük
yükümlüleri bakımından belirsizliğe neden olduğu, bu kişilerin hangi eylemleri
karşılığında bu cezayla karşılaşacaklarını düzenleyen açık ve anlaşılır bir
düzenlemenin bulunmadığı, ayrıca idarenin yönetmelik, tebliğ, genelge gibi
benzeri nitelikte düzenleyici işlemler yapabileceği dikkate alındığında “ikincil düzenlemeler” kavramının da
belirsizlik içerdiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
10. Anayasa’nın
2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan
haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini
bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
11. Hukuk
devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir.
Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi
bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına
imkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuksal güvenlikle bağlantılı olup
bireyin kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya
hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi
müdahale yetkisini verdiğini anlamasını zorunlu kılmaktadır.
12. Anayasa’nın
38. maddesinin birinci fıkrasında “Kimse,
işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı
cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan
cezadan daha ağır bir ceza verilemez.” denilerek suçun
kanuniliği, üçüncü fıkrasında da “Ceza
ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.” denilerek cezanın kanuniliği ilkesi güvence
altına alınmıştır. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi
uyarınca hangi fiillerin yasaklandığının ve bu yasak fiillere verilecek
cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak açıklıkta, anlaşılır ve sınırları
belirli olarak kanunda gösterilmesi gerekmektedir. Kişilerin yasak fiilleri
önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin
güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2020/16, K.2020/33, 25/6/2020,
§ 15).
13. Anayasa’nın
anılan maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir
ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli
ve idari suçlarda davranış normlarına aykırılık ve haksızlık teşkil eden bir
fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı hukuki bir değerin ihlali söz
konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir (AYM,
E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, § 13).
14. Korunan
hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari
suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı
oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para
cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler de bulunmakla birlikte
adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan
genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların ilke olarak adli
suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem
atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da
genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması
nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari
suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Yasama organının
ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen
şartları gözetilerek suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden
daha esnek uygulanması gerekmektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §14;
E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 19).
15. Anayasa’nın
38. maddesinin gerekçesinde de belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik
ilkesi, kanun koyucunun açık suç hükmü koymasına yani fiili bildirmeden suç
konusunu gösterip bunun yaptırımını belirtmesine engel değildir. Öğretide suçun
cezasını ve konusunu açıkça tanımlamış olmasına rağmen suça vücut verecek somut
fiilin ne olduğunu belirtmeyerek bunu idareye bırakan kanun hükümlerine çerçeve kanun veya açık ceza hükmü denmektedir. Bu tür
hükümlere zamanın gereklerine göre sık sık değişik tedbirlerin alınmasına veya
alınan tedbirlerin kaldırılmasına lüzum görülen hâllerde, yasama organının yapısı
bakımından ağır işlemesi ve günlük olayları izleyerek zamanında gerekli
tedbirleri almasının güçlüğü nedeniyle birçok çağdaş hukuk düzeninde yer
verildiği görülmektedir. Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da açık ceza
hükmü düzenlemelerinin suç ve cezada kanunilik ilkesine aykırı olmayacağı
belirtilmiştir (AYM, E.1962/198, K.1962/111, 10/12/1962; E.1963/4, K.1963/71,
28/3/1963; E.2001/143, K.2004/11, 10/2/2004; E.2011/64, K.2012/168, 1/11/2012).
16. Ancak açık ceza hükmünün Anayasa’nın 38. maddesine
aykırı olmaması için suç konusunun ve yaptırımının tereddüde yer vermeyecek
şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin belirlenen somut suç fiilini
önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanması gerekir. Ancak bu
şekilde suçu belirleyen kuralın erişilebilir ve öngörülebilir olması
sağlanabilir. Aksi takdirde kişilerin yasaklanmış olan fiilleri önceden
bilmeleri ve kendi hareketlerini buna göre ayarlamaları mümkün olmayacak ve
ceza sorumluluğu bireylerin bilinçli tercihlerine bağlanmayarak birey
özgürlüğünün güvence altına alınması imkânı önemli ölçüde ortadan kaldırılmış
olacaktır (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, § 182).
17. Açık ceza
hükümlerinin Anayasa’ya uygunluk denetiminde bu tür düzenlemelerin suçta ve
cezada kanunilik ilkesine kategorik olarak aykırılık teşkil etmediği, ancak
anayasal güvenceler çerçevesinde bir denetime tabi tutulmaları gerektiği
açıktır. Bu kapsamda incelemenin bireylerin temel hak ve özgürlüklerini güvence
altına alan hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak belirli ve öngörülebilir
ölçütler çerçevesinde yapılması zorunludur.
18. Bu bağlamda
ilk olarak açık ceza hükmüyle düzenlenen alanın niteliği incelenmelidir. Bu
kapsamda düzenlemenin sık değişen, teknik ve uzmanlık gerektiren dinamik bir
alana ilişkin olup olmadığı belirlenmelidir. Zira yasama organının yapısı
gereği ağır işlemesi ve değişen koşullara süratle uyum sağlama güçlüğü
karşısında bu tür alanlarda ayrıntılı düzenlemelerin idareye bırakılması
zorunlu hâle gelebilmektedir. Ancak bu durum, açık ceza hükmüne başvurulmasını
olağan değil istisnai bir yöntem hâline getirmektedir. Dolayısıyla söz konusu
alanın gerçekten dinamik ve teknik bir nitelik taşıyıp taşımadığı ortaya
konulmadan açık ceza hükmüne başvurulması, suçta ve cezada kanunilik ilkesinin
zedelenmesi sonucunu doğurabilecektir.
19. İkinci
olarak suçun konusu ile yaptırımın kanunda yeterli açıklıkta ve tereddüde yer
vermeyecek şekilde belirlenip belirlenmediği değerlendirilmelidir. Bu çerçevede
kanunun ikincil düzenlemelere bırakılan alanın kapsam ve sınırlarını belirleyen
çerçeve hükümler içerip içermediği incelenmelidir. Özellikle idareye verilen
yetkinin, yalnızca teknik ayrıntıları ve somut fiilleri belirlemeyle sınırlı
olup olmadığı ya da bunun ötesine geçerek hangi fiillerin yaptırıma tabi
tutulacağına ilişkin geniş ve sınırları belirsiz bir takdir alanı tanıyıp
tanımadığı gözetilmelidir. İdareye suça konu fiilleri belirleme yetkisinin yanı
sıra bu fiillerden hangilerinin yaptırıma tabi tutulacağını tayin etme yönünde
bir takdir alanı tanınması hâlinde yaptırıma bağlanan fiillerin kanunla yeterli
açıklık ve kesinlikte belirlenmiş olduğundan söz edilemez. Bu durumda hangi
eylemlerin hukuki yaptırıma konu olacağının kanun düzeyinde öngörülebilir bir
çerçevede ortaya konulmaması nedeniyle bireylerin davranışlarını buna göre
yönlendirmeleri mümkün olmayacaktır. Bu ise suçta ve cezada kanunilik ilkesinin
ayrılmaz unsurları olan belirlilik ve öngörülebilirlik güvencelerini zedeler.
Buna karşılık ikincil düzenlemelere bırakılan alanın kapsam ve sınırlarının
kanunun diğer hükümleriyle belirlenmiş olması ve bu suretle idareye tanınan
yetkinin çerçevesinin çizilmesi hâlinde açık ceza hükmünün anılan nedenle tek
başına Anayasa’ya aykırı olduğu sonucuna ulaşılamaz.
20. Son olarak
ise kanunun atıfta bulunduğu ikincil düzenlemelerde yer alan somut fiillerin
ilgililer tarafından önceden bilinebilir olmasını sağlayacak güvencelerin
bulunup bulunmadığı incelenmelidir. Bu bağlamda söz konusu düzenlemelerin Resmî
Gazete’de yayımlanması, ilan edilmesi, duyurulması veya ilgililere başka
yollarla bildirilmesi gibi mekanizmalarla erişilebilir kılınıp kılınmadığı
gözetilmelidir. Zira bireylerin hangi fiillerin yasaklandığını önceden bilmesi
ve davranışlarını buna göre yönlendirebilmesi, suçta ve cezada kanunilik
ilkesinin temel unsurlarından biridir. İkincil düzenlemelerin ilgililerin bilgisine
sunulmasını güvence altına alan herhangi bir mekanizmanın öngörülmemesi hâlinde
düzenlemelerin öngörülebilir ve erişilebilir olduğu söylenemez. Bu durum da
suçta ve cezada kanunilik ilkesiyle bağdaşmayacaktır.
21. Bu bağlamda
ilk olarak itiraz konusu kural bakımından düzenlenen alanın niteliği
değerlendirilmelidir. Kuralla, usulsüzlük cezasının uygulanmasının öngörüldüğü
alan gümrük işlemlerine ilişkindir. Gümrük işlemlerinin uluslararası ticaret,
ekonomik gelişmeler ve teknik düzenlemelerle doğrudan ilişkili olduğu
gözetildiğinde değişen koşullara göre ayrıntılı düzenlemeler yapılmasını
gerektiren teknik bir alan olmadığı söylenemez.
22. İkinci
olarak kurala konu suçun konusu ile yaptırımın kuralda yeterli açıklıkta ve
tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenip belirlenmediği hususunun
incelenmesi gerekmektedir. Kuralda 4458 sayılı Kanun’da ayrıca bir ceza
öngörülmemiş hâllerde ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket
edenlere usulsüzlük cezasının uygulanacağı belirtilmiştir. Ancak kural uyarınca
usulsüzlük cezasının uygulanabilmesi için yalnızca fiillerin ikincil
düzenlemelerde belirlenmesi yeterli olmayıp bu fiillerin usulsüzlük cezasına
tabi olacağının da söz konusu düzenlemelerde açıkça öngörülmesi gerekmektedir.
Bu durum, yalnızca fiillerin değil aynı zamanda hangi fiillerin yaptırıma tabi
olacağının belirlenmesinin de ikincil düzenlemelere bırakılması sonucunu
doğurmaktadır.
23. Başka bir
ifadeyle kuralla idareye, ikincil düzenlemelerde yer alan yükümlülüklerden
hangilerinin usulsüzlük cezası yaptırımına bağlanacağını belirleme yetkisi
verilmektedir. Bu durum, suç konusunun kanunla belirlenmesi yerine idari
düzenlemelerle belirlenmesine yol açmaktadır.
24. Öte yandan
kuralda yer verilen “ikincil düzenlemeler”
kavramı yalnızca yönetmelikleri değil tebliğ, genelge ve benzeri düzenleyici
işlemleri de kapsayabilecek genişliktedir. Bu tür düzenleyici işlemlerin
tamamının Resmî Gazete’de yayımlanması, ilan edilmesi, duyurulması ya da
ilgililere bildirilmesi zorunluluğu bulunmamaktadır. Dolayısıyla ikincil
düzenlemelerle getirilen yükümlülüklerin ve bunlara bağlanan yaptırımların
kişilerin bilgisine sunulmasını güvence altına alan bir kanuni düzenlemenin de
bulunmadığı tespit edilmiştir.
25. Açıklanan
nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
26. 6216 sayılı
Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı
kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün belirli
kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu
doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği
öngörülmektedir.
27. 4458 sayılı
Kanun’un 241. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “…ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere…” ibaresinin iptali nedeniyle uygulanma
imkânı kalmayan anılan fıkrada yer alan “…ve bu Kanunda tanınan yetkilere dayanılarak
çıkarılan…” ibaresinin 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı
fıkrası gereğince iptali gerekir.
V. HÜKÜM
27/10/1999
tarihli ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun 241. maddesinin 18/6/2009 tarihli ve
5911 sayılı Kanun’un 63. maddesiyle değiştirilen (1) numaralı fıkrasında yer
alan;
A. “…ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olduğuna
ve İPTALİNE,
B. “…ve
bu Kanunda tanınan yetkilere dayanılarak çıkarılan…” ibaresinin 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE,
26/3/2026 tarihinde
OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
EE – K:SE
